Dwie wersje nowej ustawy metropolitanej. Wielkie Katowice, czy więcej zadań dla obecnej Metropolii?

Metropolia ma dzisiaj związane ręce, a konkurencja nam coraz bardziej ucieka

Oba projekty to odpowiedź na to sam problem. Problem, który staje się tym wyraźniejszy, im dłużej istnieje Górnośląsko–Zagłębiowska Metropolia.

Powstała 6 lat temu Metropolia nie bardzo jest w stanie zająć się czymś innym aniżeli transport publiczny. Z tego powodu określana jest czasami mianem "KZK GOP Plus". Próba zajęcia się budową spalarni odpadów oraz gospodarką odpadami skończyła się fiaskiem – zablokował ją wojewoda i wojewódzki sąd administracyjny uzasadniając to brakiem jednoznacznych zapisów w ustawie. A to oznacza, że o jakichkolwiek próbach metropolitalnych działań w aspekcie gospodarki przestrzennej, zarządzania siecią szpitali, czy gospodarką wodną nawet nie ma co marzyć. Skoro nie zapisano ich w ustawowym katalogu zadań Metropolii, to takie przedsięwzięcia zostaną utrącone, choć w każdym z tych przypadków konieczność większej spójności działań i wyjścia poza granice poszczególnych gmin jest oczywistością.

Mankamenty ustawy metropolitalnej są tym bardziej dotkliwe, że region nie może pozwolić sobie w dłuższej perspektywie na ich tolerowanie. Coraz bardziej bowiem tracimy dystans do tzw. „wielkiej piątki”, czyli największych polskich ośrodków miejskich (Warszawy, Krakowa, Wrocławia, Poznania i Trójmiasta). Słabniemy demograficznie (choć wciąż jeszcze mamy więcej mieszkańców niż każdy z tych ośrodków) i gospodarczo. Młodzież ze Śląska i Zagłębia właśnie tam wyjeżdża na studia, z nimi wiąże swoje plany zawodowe, tam zakłada rodziny i tam finalnie odprowadza podatki.

Nasze miasta coraz bardziej się starzeją, gospodarka staje się coraz mniej konkurencyjna, a samorządy (które i bez tego przeżywają dziś trudny okres) słabną. Dość powiedzieć, że przy utrzymaniu dotychczasowego tempa tego procesu ok. roku 2040 w Krakowie będzie więcej 20-latków niż w całym GOP-ie. Ostatni raz taka sytuacja miała miejsce w roku 1880. Do tego dochodzi słaba rozpoznawalność i kojarzenie nas wciąż jako zanieczyszczonego ośrodka przemysłu ciężkiego, oferującego mieszkańcom kiepskie warunki życia.

- Liderami rozwoju są duże ośrodki miejskie. I my musimy przekształcić się w duży ośrodek miejski pokonując pewną zaszłość historyczną, jaką jest przywiązanie do tożsamości lokalnych lub próbując te tożsamości jakoś pogodzić z byciem funkcjonalnie jednym ośrodkiem – mówił kilka tygodni temu w rozmowie ze Ślązag.pl prof. Tomasz Pietrzykowski, prorektor Uniwersytetu Śląskiego i zarazem jeden z ekspertów zaangażowanych w prace nad projektem nowelizacji ustawy metropolitalnej.

Scenariusz 1: Metropolia Katowice. Utworzyłoby ją 18 miast regionu

Pierwszy z przedstawionych scenariuszy wzorowany jest na przepisach określających funkcjonowanie Warszawy i jej dzielnic.

Projekt ustawy o ustroju miasta metropolitalnego Katowice zakłada zastąpienie związku metropolitalnego gminą na prawach powiatu o charakterze metropolitalnym. W jej skład weszłoby 18 gmin, które dziś stanowią tzw. rdzeń Metropolii tj. Będzin, Bytom, Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Katowice, Mikołów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tarnowskie Góry, Tychy i Zabrze.

Miasta, zachowując swoje nazwy, symbolikę i wybierane bezpośrednio władze (prezydenta i pomniejszone rady), stałyby się jednostkami pomocniczymi Metropolii. Miałyby samodzielność w wykonywaniu zadań o znaczeniu lokalnym wraz z odpowiednią autonomią budżetową. Na realizację tych zadań ustawowo zagwarantowano by im udział w dochodach metropolii wraz z prawem przedstawiania względnie wiążącego projektu budżetu miasta (jako integralnej części budżetu metropolii).

Do każdego miasta miałoby wracać z Metropolii 100 proc. wpływów podatkowych z jego obszaru w zakresie: podatku od nieruchomości, środków transportowych, rolnego, leśnego i opłat lokalnych, całość wpływów z innych dochodów Metropolii pozyskiwanych przez miasto w wyniku realizacji zadań ustawowych lub statutowych miasta; a także 70 proc. wpływów z majątku Metropolii znajdującego się na obszarze miasta, który przed wejściem w życie ustawy był własnością tejże gminy. Projekt mówi ponadto o udziale miast w środkach przekazywanych Metropolii z budżetu państwa proporcjonalnie do zadań, które są wykonywane przez miasto i na które zostały przyznane te środki; a także o środkach wyrównawczych ustalanych corocznie przez radę Metropolii dla poszczególnych miast.

Metropolia z kolei odpowiadałaby za wykonanie na jej obszarze zadań gminnych, powiatowych i metropolitalnych. Wśród tych ostatnich (poza tymi, które wskazano w obecnej ustawie) miałyby się znaleźć m.in. planowanie i realizacja inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze metropolii, a także podnoszenie jakości usług publicznych, w szczególności „edukacji, kultury, opieki zdrowotnej, mieszkalnictwa oraz podejmowanie innych działań służących jakości życia mieszkańców metropolii”. Ewentualne spory kompetencyjne między miastami a Metropolią rozstrzygać miałaby komisja rozjemcza złożona w równych częściach z radnych metropolii, prezydentów miast metropolii oraz zewnętrznych ekspertów.

Już w przyszłym roku moglibyśmy wybierać superprezydenta

Metropolią miałby zarządzać wybierany bezpośrednio prezydent, a także wybierana w ten sam sposób 60-osobowa rada. Dodatkowym ciałem doradczym byłoby zgromadzenie prezydentów miast.

Rada i prezydent metropolii mieliby sprawować nadzór na działalnością organów miasta. Prezydent wielkich Katowic miałby kontrolować gospodarkę finansową miast - dzielnic, mógłby także uchylać "dzielnicowe" uchwały w razie ich niezgodności z prawem.

Radni na poziomie miast mieliby z kolei opiniować m.in. projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Metropolii, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej miasta, projekty programów rozwoju Metropolii i jej wieloletniego programu inwestycyjnego w części dotyczącej miasta, a także wykonanie budżetu Metropolii w części dotyczącej miasta.

Metropolia w takim kształcie mogłaby powstać najwcześniej 1 stycznia 2026 r. (w tym samym momencie rozwiązaniu uległby GZM). W takim scenariuszu w wyborach samorządowych w roku 2024 r. wybierana byłaby rada Metropolii i jej prezydent, które przygotowałyby budżet wielkich Katowic na rok 2025.

Metropolia miałaby zostać zobligowana do przedłożenia gminom, które dziś są w GZM, a poza zmianach znalazłyby się poza wielkimi Katowicami propozycji zawarcia porozumienia o powierzeniu jej dalszej organizacji transportu publicznego na podobnych jak obecnie zasadach.

- W ten sposób Metropolia nie tylko organizowałaby komunikację publiczną i przewozy pasażerskie na obszarze Metropolii lecz także na rzecz zainteresowanych tym gmin zewnętrznych, które stanowiły wcześniej część systemu transportu publicznego związku metropolitalnego – wskazali autorzy projektu.

Scenariusz 2: zmieniamy ustawę, by gminy mogły oddać Metropolii więcej zadań

Drugi scenariusz zakłada bardziej ewolucyjny sposób przekształcania Metropolii w podmiot realizujący zasadnicze zadania zrzeszonych w niej gmin i powiatów. Według projektu GZM 2030+ Związek zachowywałby dotychczasową formułę ustrojową, ale poprzez zmiany w obecnej ustawie, w perspektywie kilku lat przejmowałby kolejne zadania wraz z pieniędzmi na ich realizację. Metropolia miałaby przejąć zadania z zakresu m.in. transportu publicznego, utrzymania czystości i porządku w gminach, organizacji rynku pracy, oświaty, zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, promocji i ochrony zdrowia, rewitalizacji, czy prawa wodnego,

- Ich przekazanie związkowi (metropolizacja) usprawni proces ich wykonywania, bowiem tych sferach metropolia stanowi jednolity i spójny obszar funkcjonalny (…) W ten sposób w ciągu kilku lat mogłoby dojść do głębokiego przeobrażenia logiki planowania i realizacji zadań publicznych na obszarze metropolii, wraz ze znaczącym podniesieniem efektywności ich wykonywania i znaczącym ograniczeniem zbędnego dublowania podobnych przedsięwzięć, inwestycji i struktur administracyjnych – przekonują autorzy propozycji.

Równocześnie jednak zwracają uwagę, że zadania takie powinny być organizowane, wykonywane i finansowane przez związek za pomocą gmin angażowanych w ich realizację poprzez stosowne porozumienia, umowy lub inne formy współdziałania.

- Przejęcie zadań przez związek nie powinno prowadzić do ich centralizacji, a jedynie przejęcia odpowiedzialności za sposób ich realizacji, należycie uwzględniającej obszar całej metropolii oraz powiązania funkcjonalne pomiędzy poszczególnymi składającymi się nań miastami. W zasadniczej mierze zadania takie byłyby de facto realizowane przy pomocy administracji poszczególnych miast, jednakże działającej na zasadach i w zakresie wyznaczanym przez związek metropolitalny – czytamy w projekcie.

Dochody Metropolii miałyby tworzyć dochody podatkowe (czyli po staremu, udział w PIT), składka stała (obliczana w sposób dotychczasowy) oraz składka zmienna – proporcjonalna do zadań gminnych i powiatowych przekazywanych związkowi. Dodatkowo, w wypadkach szczególnie uzasadnionych zgromadzenie – większością kwalifikowaną 2/3 głosów, mogłoby uchwalić składkę dodatkową. Co istotne, pieniądze pochodzące ze składek stałych i zmiennych nie musiałyby być przeznaczone na finansowanie konkretnego zadania na rzecz konkretnej gminy. W ten sposób Metropolia miałaby zyskać swobodę organizacji i finansowania konkretnych działań (dziś jest w gruncie rzeczy jest zastępczym wykonawcą zadań poszczególnych gmin).

Wśród proponowanych poprawek do obecnej ustawy metropolitalnej znajdziemy też m.in. metropolitalne konsultacje społeczne, czy metropolitalny budżet obywatelski. Zachowana natomiast miałaby zostać zasada głosowania podwójną większością głosów w zgromadzeniu Metropolii.

Komu się nie opłaci zostać, ten będzie mógł odejść

Zdaniem autorów propozycji najważniejszą zaletą ewolucyjnego projektu „GZM 2030+” jest kilkuletni okres przenoszenia obowiązku kreowania i realizowania kluczowych polityk publicznych z gmin do związku. Pozwoliłoby to zmniejszyć ryzyko związane z zachowaniem ciągłości funkcjonowania usług publicznych. Z drugiej strony jednak pójście tą ścieżką wymagałoby nowelizacji obecnej ustawy w aspekcie konstrukcji prawnej składki zmiennej wnoszonej przez gminy i zapewnienia Metropolii znacznie silniejszej swobody dysponowania środkami wnoszonymi do jej budżetu przez poszczególne gminy.

Wzięto pod uwagę możliwość, że dla niektórych gmin wchodzących obecnie w skład GZM (zwłaszcza tych położonych na peryferiach i funkcjonalnie słabiej powiązanych z rdzeniem obszaru metropolitalnego) dalszy udział w tak zmieniającej się Metropolii mógłby okazać się nieopłacalny, bądź też zbyt też kosztowny.

- Proces ewolucji związku metropolitalnego powinien zatem dopuszczać możliwość rewizji jego obszaru i wyłączenia z niego gmin niezainteresowanych lub faktycznie niezdolnych do wzięcia realnego udziału w zaawansowanych procesach metropolizacji obszaru konurbacji górnośląskozagłębiowskiej – czytamy we wprowadzeniu do projektu.