Dr hab. Artur Walasik z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach odpowiada: Czy miasto może zbankrutować? Jak wiele dzieli od tego Zabrze?

Rozmowa z prof. UE dr. hab. Arturem Walasikiem

Czy istnieje możliwość, aby miasto lub gmina zbankrutowały?
Tak. Gmina czy miasto może zbankrutować. Może zbankrutować w takim sensie, że choć będzie dalej formalnie istniało, to nie będzie w stanie wypełniać swoich zadań, co może się skończyć wprowadzeniem zarządu komisarycznego. Świat zna przypadki bankructw nawet dużych jednostek terytorialnych. W latach 80. XX wieku tak stało się w Detroit w USA, gdzie upadł przemysł samochodowy i wtedy doszło do sytuacji, że miasto zbankrutowało w sensie takim, iż straciło zdolność do obsługi swoich zobowiązań. I to jest jeden scenariusz, ale gmina może zbankrutować też w takim sensie, że zostanie zlikwidowana w sensie prawnym i zostanie wchłonięta przez inną gminę. Takie procedury są i taki przypadek już był.

I to całkiem niedawno. Gmina Ostrowice na Pomorzu Zachodnim, która za sprawą gigantycznych długów odeszła do historii 1 stycznia 2019 roku… A kiedy miasto staje się bankrutem? Kto o tym decyduje?
Na pewno sygnałami, które można odczytywać jako zapowiedź takich kłopotów, są negatywne opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczące wykonania budżetu czy utraty zdolności kredytowej przez daną gminę, bo przecież gminy bankrutują ze względu na niemożność wywiązania się ze swoich zobowiązań finansowych.

Pytam o możliwość bankructwa, gdyż od tygodni media przyglądają się sytuacji Zabrza. Nowa prezydent miasta otwarcie przyznaje, że Zabrze (miasto i miejskie spółki razem) ma ponad miliard złotych zadłużenia przy budżecie na poziomie 1,3 miliarda złotych, a do zbilansowania się tego roku brakuje 225 mln zł. W poszukiwaniu wyjścia z tej sytuacji prowadzone są rozmowy z Ministerstwem Finansów i samorządem województwa. Pytanie więc, czy to już jest ten moment, kiedy możemy mówić o realnym zagrożeniu miasta.
Myślę, że nie. Choć te liczby z punktu widzenia przeciętnego obywatela rzeczywiście są ogromne i nie można ich bagatelizować, to z punktu widzenia zdolności do obsługi długu takiego miasta jak Zabrze sytuacja nie jest jeszcze tak katastrofalna, by mówić o ryzyku bankructwa. Jest zresztą jeszcze coś takiego jak majątek samorządu, który może być ewentualnie w skrajnych przypadkach wykorzystany jako źródło finansowania zobowiązań. Oczywiście fakt, że do zbilansowania się finansów miasta brakuje 225 milionów zł, to sygnał, że miasto ma kłopoty finansowe, ale nie prowadzące do tego, by miało zbankrutować nawet w tym sensie bardziej przenośnym.

Między stanem finansowej normalności a taką skrajną sytuacją jest kilka stanów pośrednich, które sygnalizują, że sytuacja jest już bardzo trudna: czy to wspomniany przez pana nadzór komisaryczny, czy programy naprawcze, przy których samorządność miasta w zakresie finansów faktycznie staje się dosyć ograniczona przez Izby Obrachunkowe.
Zwróciłbym uwagę na jeszcze jedną rzecz, a mianowicie decyzje podejmowane przez instytucje finansowe. One mogą być sygnałem, że w mieście dzieje się coś złego. Bo może być tak, że miasto ma kłopoty z zaciągnięciem kredytu nawet jeśli Regionalna Izba Obrachunkowa nie widzi formalnych przeszkód do tego, żeby dług mógł jeszcze rosnąć i w sensie prawnym miasto ma nadal możliwość zaciągania kolejnych zobowiązań.

Dlaczego?
Dzieje się tak, gdyż bank musi się kierować prawem bankowym, zgodnie z którym - i nie ma tu znaczenia, czy to jest przysłowiowy Kowalski, firma, spółka, spółka jawna, czy nawet miasto tak duże jak Zabrze - musi zbadać zdolność kredytową klienta. I może być tak, że w ocenie RIO od strony formalnej gmina nadal ma zdolność do zaciągania kolejnych zobowiązań, bo jeszcze nie naruszyła ograniczeń prawnych, ale instytucja finansowa mówi: nie, nie, to zbyt wysokie ryzyko dla nas. Analogicznie, jeśli Zabrze chcąc ratować swoje finanse postanowiłoby dziś wyemitować obligacje, to będzie musiało poddać się ocenie inwestorów na rynku kapitałowym albo zaoferować wyższą stopę zwrotu, czyli de facto w przyszłości zapłacić wyższe odsetki, albo taka emisja po prostu nie dojdzie do skutku, co już byłoby ewidentnym sygnałem, że trudno mówić tutaj o zdrowych finansach. Można porównywać to do sytuacji spółki, której wspólnicy nagle dowiadują się, że bank nie chce jej udzielić kredytu, a to oznacza, że coś jest nie tak i trzeba się przyjrzeć temu, jak zarząd prowadzi spółkę, której są udziałowcami. Szukając analogii, mieszkańcy Zabrza mogliby się czuć zaniepokojeni, jeżeli miasto reprezentowane przez władze przez nich wybrane nie otrzymałoby tego zaufania ze strony instytucji finansowych. Przy czym nie sądzę, aby Zabrze znajdowało się w takiej sytuacji, w której miałoby kłopot z zaciągnięciem kolejnego kredytu czy emisją obligacji, choć pewnie na mniej korzystnych warunkach.

Wygląda więc na to, że rynek kapitałowy jest lepszym barometrem stanu samorządowych finansów niż opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej. Można zatem powiedzieć, że mieszkańcy powinni bacznie przyglądać się temu, kto i na jakich zasadach udziela kredytu ich miastu czy gminie, bo to jest wskaźnik tego, jaka jest faktyczna sytuacja finansowa tejże jednostki.
To jest na pewno coś, co można polecać mieszkańcom, bo nikt inny nie sprawdzi tak szczegółowo, czy twój kapitał jest dobrze zarządzany, jak bank. Trudno się zresztą dziwić, że bank jest tak drobiazgowy, gdy chodzi o ocenę zdolności kredytowej - w końcu to bank udziela kredytu, a nie RIO. Dlatego rynek kapitałowy jest nieoceniony jako źródło sygnałów o kondycji finansowej miast i gmin - jeżeli na przykład miasto X musi pożyczyć, płacąc bankowi o dwa punkty procentowe więcej niż miasto Y, to znaczy, że miasto X jest w gorszej sytuacji finansowej niż miasto Y.

Tu oczywiście się pojawia pytanie, a czemu Regionalne Izby Obrachunkowe nie są tak drobiazgowe jak banki? Ilekroć okazuje się, że jakaś jednostka samorządu terytorialnego znajduje się w takiej trudnej sytuacji, to, zawsze pada pytanie: A gdzie było RIO?
Odpowiedzieć panu dyplomatycznie, czy tak jak jest naprawdę? Prawda jest taka, że jednostek samorządu terytorialnego jest dużo, w przypadku RIO w Katowicach to przecież grubo ponad 100 jednostek, a liczba pracowników - ograniczona. Z drugiej strony, patrząc z legalistycznego punktu widzenia, RIO ma obowiązek w pierwszej kolejności badać zgodność z przepisami prawa. Bada zatem np. czy w perspektywie długookresowej utrzymane zostaną indywidualne wskaźniki zadłużenia. Ponadto opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest wiążąca ani dla radnych, ani nie jest wiążąca dla banku, czyli jeżeli RIO wyda negatywną opinię w przypadku zaciągania kredytu, to nie znaczy, że bank nie może udzielić kredytu, a jeśli RIO wyda negatywną opinię o przygotowanym projekcie uchwały budżetowej, to nie znaczy, że radni nie mogą przyjąć budżetu. Swoją drogą przypominam, że radni, którzy przyjmują budżet to również osoby, od których mieszkańcy oczekują, że będą dbać o interesy wspólnoty samorządowej. Jest wreszcie też skarbnik, który w pewnym sensie pełni funkcję kontrolną wewnątrz jednostki, ponieważ bez jego kontrasygnaty nie może dojść do zaciągnięcia żadnego kredytu.

W tym tygodniu premier wspólnie z ministrem finansów ogłosili nowe zasady finansowania samorządów. Czy dla miast na prawach powiatu, takich jak Zabrze, te zmiany dają szansę na jakiś oddech w perspektywie kilku lat?
Tak, bo to jest przywrócenie tego, co zabrano samorządom, zwłaszcza miastom na prawach powiatu, w wyniku Polskiego Ładu. W strukturze dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w miastach na prawach powiatu, zdecydowanie większym dochodem przez długi czas były udziały w podatku PIT niż przestarzały podatek od nieruchomości. I ze względu na ubytek tych dochodów gminy, miasta, a zwłaszcza miasta na prawach powiatu bardzo mocno dostały Polskim Ładem. Teraz wysokość udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych będzie zależna nie od wysokości wpływów podatkowych, tylko od poziomu dochodów. To będzie bez wątpienia korzystne dla miast na prawach powiatu, choć nie należy oczekiwać jakichś cudów.